本文摘要：始于于对祁连山自然保护区环境问题的坦率处理，环境部等七部门在去今两年时间里，倒数积极开展两次专项行动对中国各级自然保护区的旧账、难题展开了集中于大巡查、大清扫。

始于于对祁连山自然保护区环境问题的坦率处理，环境部等七部门在去今两年时间里，倒数积极开展两次专项行动对中国各级自然保护区的旧账、难题展开了集中于大巡查、大清扫。“绿盾”是这次巡查风暴的代号。老牌保护区轻发展重维护、违法问题久拖不决，新建保护区划界随便、管理失位问题引人注目。

更加广泛、更难撕开的问题是，保护区内甚至核心区居住于着大量人口……预示“绿盾”专项行动、国家机构改革、自然保护区法律、国家公园体制试点等一个个根本性政策的铺开，目前占到中国陆地面积14.88%的2750个自然保护区于是以处在一个改向的十字路口。一位参予“绿盾”巡查的环保系统专家对记者说道，预示国家公园体制改革试点，未来如果把国家级保护区管理权上缴，构建直管，“这样认同对违法违规情况的处理力度不会大一些”。

贵州梵净山国家级自然保护区内被关闭的紫袍玉带石矿水浸而下的矿渣。保护区里的石矿铁矿了三十余年望着从数百米宽的山坡上水浸而下的矿渣，贵州省梵净山国家级自然保护区（下称梵净山保护区）管理局局长张维勇泊了一口气，“这个矿总算开动了”。

坐落于在武陵群山中的梵净山保护区自1986年正式成立以来，紫袍玉带石矿的铁矿之后伴而生，三十余年连绵不绝的矿业史，青天一面镜子，同构出有保护区发展历程中的交错道路。贵州梵净山国家级自然保护区内的紫袍玉带石矿铁矿几经三十年历史。

按照1994年实行的《自然保护区条例》，保护区内部可区分为核心区、缓冲区和实验区，其中核心区应以禁令任何单位和个人转入，缓冲区只准转入专门从事科研活动，而最外围的实验区则可积极开展旅游参观、交配动植物野生动植物等活动。但无论是自然保护区里的哪个区域，都被明令禁止积极开展矿区、挖沙、狩猎、垦荒等活动。“这认同违法，《自然保护区条例》有规定，《矿产资源法》也有规定，但还是在采行。”一位“绿盾”巡查组人士说道，上述采矿点早就被环境部的卫星遥测监测到，但一些地方涉及部门仍然不为所动。

“那时候经济发展远大于环境保护。”张维勇苦笑着说道，三十多年来这座紫袍玉带石矿的铁矿时断时续，矿主几经香港企业、当地乡政府等多重切换，2005年，接掌的铜仁市紫玉旅游工艺品有限公司还取得了铜仁市国土资源局授予的矿业许可证。2016年10月，江口县检察院向铜仁市国土局收到检察建议书，拒绝依法撤消向紫玉公司授予的矿业许可证。

最后，法院确认铜仁市国土局和梵净山保护区管理局怠于遵守监督管理法定职责，并有滥用职权许可其违法铁矿的不道德。张维勇对新华新闻说道，此前保护区管理局多次与国土部门交流此事，但仍然不了了之，“地方政府对于环境保护和自然保护区的了解没这么浅。”贵州省环保厅涉及人士对新华新闻说道，地方过去招商引资时，林业、环保等部门没话语权，“涉及部门还不会说道不做这些工矿企业，哪来钱给你们发工资，这种问题也就可想而知了”。参予“绿盾”巡查的涉及专家回应，各类保护区事实上目前还不存在受制于人的情况。

中国目前的保护区管理体制相当程度上仍由地方政府主导，保护区所须要经费和人员编制，由所在地的县级以上地方政府决定，国家只是给与必要的资金补助金。梵净山保护区内被删除的矿洞。“以为有优惠政策”就划出个保护区互为较老牌自然保护区多年来有法不依、轻发展重维护的积弊，大量新建保护区则不存在前期随便申报、后期管理失位的问题。9月7日，贵州都柳江源省级自然保护区核心区一处山顶上，几台挖掘机正在往来来回。

轰鸣的机械下，是贵州华安炸开工程公司于2016年建于炸药库的废墟。极具戏剧性的是，这处没任何备案和申请的炸药库迟至2017年才被独山县林业部门找到，此时炸药库已竣工用于一年多。“之前显然不告诉这里有炸药库，这是向村集体出租的土地，纯属违章建筑。

”独山县政府涉及人士对新华新闻说道，与大量同级保护区一样，该保护区在去年才配备专设机构和人员。贵州都柳江省级自然保护区内正在拆毁的炸药库。

独山县政府涉及负责人坦言，最初申报保护区时，对于保护区的概念并不是过于确切，对管护问题也仍未充分考虑。“保护区两万多公顷，确实的湿地只有四千多公顷，感觉划出得有些大，我们人员又较为较少。”独山县政府涉及负责人回应，保护区专设机构为县公益性事业单位，支出划入县财政，去年早已具体涉及人员业务范围和职能设置，但15名编成人员无法达成协议巡护仅有覆盖面积。

“当时申报保护区都是为了有张招商引资名片，提供一些国家补助金和优惠政策。”独山县政府涉及负责人对新华新闻说道，事后扑面而来的管护压力和发展容许令其地方政府始料未及。“我们有部门今年明确提出要申报一个国家地质公园，说道每年可以有三百万补助金，我说道不腊。

”上述独山县政府涉及人士说道。话音刚落，贵州省国土资源厅一位厅级领导之后体育节目称之为，既然做到了保护区，地方政府就要为当年的决策负责管理并分担代价。都柳江源保护区并非孤例。贵州省林业厅等多个涉及部门负责人回应，各县市在创建保护区时，不存在政治性较小、管理不做到问题，以致地方自然保护区缺少规划、经费和人员。

“以为有优惠政策，感觉这是好事就放个文确认这是什么地方保护区。”一位贵州省政府涉及人士评价说道。

一位参予“绿盾”巡查工作的环境系统人士回应，地方申报保护区，往往还有涉及部门官员为提供更高级别官职的考虑到，“县级林业单位为科级单位，国家级自然保护区多为处级单位”。这些“一哄而上”的新保护区留给了一团乱账。环境部涉及负责人今年6月通报，据不几乎统计资料，目前仍有16个省区的60个国家级自然保护区没独立国家管理机构，有26个省区的114个省级自然保护区没管理机构。

此外，部分国家级自然保护区不存在图上面积与发布面积相符的情况；有24个省区的156个省级自然保护区并未递交自然保护区范围与功能区划备案材料；自然保护区勘界立标工作广泛迟缓，警告警告设施严重不足。贵州、云南多处自然保护区涉及负责人对新华新闻说道，此前划界保护区时，甚至不存在没实地勘测，在图纸上一凸的情况，而现在这些欠账都要调补一起。核心区内数百万原住民何去何从保护区中的原住民也是一个普遍性问题。

多位注目自然保护区的涉及专家回应，此前的抽样调查结果显示，中国各类自然保护区的核心区中另有数百万人居住于。如何处理，保护区各有各的苦恼。张维勇如今深感做事的一件事，乃是梵净山保护区中的原住民已基本迁离，但一百多户原住民的迁往费用却超过了1.5亿元。

不过独山县政府涉及负责人对新华新闻说道，都柳江源自然保护区中600多名原住民迁往的费用上级部门并不负责管理，县财政压力重重。“去年搬到了几十户，计划四年把人搬出去，费用预计要几个亿。”上述独山县政府涉及负责人说道。

云南省环保厅涉及负责人称之为，目前云南全省自然保护区核心区生活着二十多万人，典型者如昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区，其核心区原住民多达一万人。国家公园管理筹办副主任唐小平此前也回应，中国人多地少，研发强度大，很难寻找一个没人为活动、人为阻碍的大面积大自然区域去创建国家公园，现在采行的措施是在人比较集中于的地方划界原寄居居民的生产生活区域。

“绿盾”巡查组涉及人士对新华新闻回应，“绿盾”巡查并会主抓原住民的问题，没财力的地方政府维持原住民生产活动不明显不断扩大才可。但巨量的原住民人数所引起的问题早已突显，其中土地权属不明所引起的冲突最为引人注目。

云南西双版纳国家级自然保护区边界附近仍遗土地权属争议。“绿盾”巡查组涉及专家称之为，我国自然保护区尤其是南方的自然保护区，大部分区内土地为集体所有。在创建保护区初期，由于征税成本过高等原因，保护区并没对区内集体土地展开征税，因此部分农民法理上仍享有使用权，出于改善生活等市场需求，常有违规生产活动。

云南省林业厅涉及人士说道，为回避此类风险，对林地在保护区里的老百姓实施的是“经山不经户”政策，林权证未印发到户，并将这些林地申报为公益林，每年可以取得中央财政移往缴纳的每亩八到十五块平均的生态补偿。一方面是在保护区实验区内有助于发展旅游与社区经济，另一方面是唤起原住民群体本身所具有的人与自然人与自然共生的传统观念。回应，“绿盾”巡查组涉及专家回应，保护区里发展生态型经济也可使原住民南北致富路，但目前的探寻多逗留在个案，仍未构成一套制度规范和模式。

原住民积极开展何种生产经营活动经商，必须政府引领和政策扶植。此外，目前生态补偿资金对保护区弯曲力度仍较小，针对自然保护区并没具体的资金和包含解释。

“生态补偿额度相当大，但只是总的资金，一到地方上就分不清，这必须具体。”上述专家说道。

“祁连山事件”的震动“绿盾”的首次行动在2017年7月11日由原环保部、原国土资源部、水利部、原农业部、原国家林业局、中国科学院、国家海洋局牵头发文积极开展。也正是当月，中筹办、国办就祁连山自然保护区生态环境问题收到通报。

据新华社报导，通报中“不作为、不担任、不碰硬”，“弄虚作假、纵容纵容”等严苛措辞屡屡经常出现，还包括3名副省级干部在内的几十名领导干部被坦率问责，引发社会反感震动。独山县政府涉及人士对新华新闻说道，省市县三级都召开自学了这则通报，乡镇一级政府也不值得注意。

一位环保系统人士称之为，很多地方确实推崇环保是十八大后，而确实推崇自然保护区问题则是在2017年祁连山自然保护区问题被通报后。多位参予“绿盾”巡查的涉及人士感慨，祁连山事件震动高层，一些地方政府对自然保护区的漠视已无以复加，多年积弊愈演愈烈后，沦为积极开展“绿盾”行动的契机。

“绿盾2017国家级自然保护区监督检查专项行动”，是历年来所有针对国家级自然保护区的监督检查行动中，检查范围最甚广（仅有覆盖面积）、公安部门问题最多、排查力度仅次于、追责问责最严的一次监督检查行动，共计调查处置牵涉到446一处国家级自然保护区的问题线索2.08万个，追责问责1100多人。今年，“绿盾”行动力度减，截至目前共计调查处置了1.4万余个牵涉到自然保护区的问题线索，关闭查禁违法企业1800多家，强迫拆毁违法违规建筑设施1900多万平方米，追责问责900人，其中厅级干部6人，处级干部150多人。

“今年我们增强了对省级和县级自然保护区的巡查。”一位巡查组人士对新华新闻说道，增强巡查的背景是重庆石柱县水磨溪湿地县级自然保护区被工业园区强占，“这件事影响相当大”。水磨溪保护区于2009年4月国家发改委成立，但在同一年，石柱县就制定工业园区建设意见及控制性详尽规划，强占该保护区土地5045亩，占到保护区总面积20.9%。

中央环保专员公署、“绿盾2017”专项行动明确要求对强占水磨溪湿地自然保护区问题严肃查处后，但石柱县于2018年3月仍在设法调减自然保护区范围，以助工业园区的规划“生米煮成熟饭”。被环境部约谈的重庆石柱水磨溪案例子集了自然保护区违法违规问题的诸多特点，轻发展重维护的理念、违规撤消或调整自然保护区的作法、为难排查等在其中皆有反映。

而在“绿盾2018”巡查中，江西青岚湖省级自然保护区多年违规研发后被地方政府违规撤消一事也引起普遍注目，这与上述水磨溪保护区违法违规路径完全一模一样。“这类问题性质很相当严重，无法进这个口子。”一位“绿盾”巡查组人士对新华新闻说道，由于保护区内的土地性质是未利用土地，企业在此建设可节省一笔高昂的土地流转转让的费用，对违规研发活动诱惑力相当大。

此外，上述人士还回应，2005年之前成立的国家级自然保护区图纸规划没公布，而地方自然保护区的都没公布，在图纸规划不明的情况下，一些自然保护区之后有机可乘。今年，环境部还对辽宁辽河口等7一处自然保护区所在的地方人民政府和林业部门展开了公开发表约谈。这是生态环境部首次就自然保护区管理问题约谈地方政府和有关主管部门。

机构改革带给的新契机环境部今年9月29日例会新闻发布会的主题之一乃是“绿盾”专项行动。会上，有媒体提问，“之前中央已对祁连山自然保护区生态毁坏问题作出过严肃处理，为什么还不会有这么多问题经常出现？是不是公安部门力度过于？”环境部自然生态维护司司长崔书红在对此时提及法律制度不完善，惩处偏轻，违法成本低等问题。

崔书红说道，《自然保护区条例》制订于1994年，是自然保护区管理方面十分最重要的法规制度和确保。不受当时大自然条件、经济发展水平等影响，其对违法违规行为的惩处偏轻，低于罚款100元，最低罚款仅有10000元，违法成本太低，无法对违法违规行为构成有效地威吓。

多位参予“绿盾”行动的专业人士也提到，现有条例确需调整，应该在大自然保护地法律中不予完备。事实上，为替代法律位阶较低的《自然保护区条例》，早在2006年全国人大环资委之后草拟了《大自然保护地法》和《自然保护区域法》的草案印发稿，2010年，全国人大环资委又制订了《自然遗产保护法》草案印发稿，但三部草案此后皆无下文。多位环境部人士及涉及专家对新华新闻说道，中国大自然保护地专门法律难产的背后，是牵涉到大自然保护地的多部门利益博弈论的结果。

中国自然保护区主要分属林业和环保部门。上世纪八十年代以来，除自然保护区以外，中国以部门为主导，建设了近十类保护地类型，如住建部门主管的风景名胜区，国土部门的国家地质公园，水利部门的水利风景区等。“除法律牵涉到多部门利益无法前进外，管理交叉问题也不容忽视。”环境部南京环境科学研究所一位专家对新华新闻说道，例如部分一地多牌的国家级风景名胜区同时也是省级自然保护区，这样的保护区想晋升为国家级往往不会遭住建部门赞成，“两者的管理目标不一样，一个注重旅游一个注重维护”。

业内人士曾敦促对各类大自然保护地展开系统统合，超越行业和生态系统要素界限，实行统一管理。今年3月实施的《国务院机构改革方案》，对症下药，从体制上解决问题了上述问题。根据改革方案，原国土部、住建部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等的管理职责，都被统合进新的重新组建的国家林草局（增开国家公园管理局牌子）。国务院发展研究中心研究员苏杨撰文分析，国家林草局（国家公园管理局）堪称是各类大自然保护地的“地主”，其必要管理部分国家公园，对其他大自然保护地展开行业管理；环境部则依据《环境保护法》等监管大自然保护地。

这一决定分离了大自然保护地的所有者和监管者，既有单位“当家做主”持续地作好这些土地的维护利用工作，也有单位对业主展开监管。根据国家林草局公布的数据，截至2017年底，我国共计创建有所不同级别保护区2750个，总面积大约14733万公顷，大约占到全国陆地面积的14.88%，其中国家级自然保护区469个。今后这14.88%的国土将南北何方？十九大报告已明确提出“创建以国家公园为主体的大自然保护地体系”，国家公园管理筹办副主任唐小平回应，预计不会建设60-200个左右的国家公园，覆盖面积国土面积6-9%的区域范围。

唐小平说道，自然保护区仍将充分发挥基础承托起到，与国家公园构成有序。国家公园特别强调对自然生态系统的完整性维护，拒绝的区域十分大，且以国有土地居多，其成立主要是在符合条件的自然保护区基础上统合，“很多必须严苛维护的地方约将近这个条件，无法创建国家公园，就必须用自然保护区的方式作为补足。”崔书红评价，“以创建国家公园为主体的大自然保护地体系根本性改革为契机，根据有所不同的价值定位、维护目标和管理模式等，对还包括自然保护区在内的各类大自然保护地积极开展裁并、统合。

通过改革，今后科学合理设置大自然保护地的问题也不会获得彻底解决。

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